L’État et les Libanais : le divorce

L’une des principales raisons pour lesquelles une partie des Libanais ne croit plus en l’État est qu’elle ne croit plus en ceux qui sont censés le représenter. Le divorce entre la population et les institutions ne s’explique pas uniquement par la corruption, la faillite financière, l’effondrement des services publics ou les crises à répétition. Il résulte aussi d’un problème beaucoup plus profond : celui de la légitimité des institutions. Un État ne se résume pas à un territoire, une Constitution ou une administration. Il n’existe véritablement que lorsque les citoyens ont le sentiment que ceux qui exercent le pouvoir le font en leur nom. Or ce lien s’est progressivement rompu.

L’une des singularités du système libanais est que presque toute la légitimité politique est concentrée entre les mains d’une seule institution : le Parlement. Les citoyens n’élisent directement que leurs députés. À partir de cette seule élection se construit ensuite tout le reste. Les députés élisent le président de la République. Ils élisent également le président de leur propre Chambre. Le président du Conseil des ministres est désigné à l’issue de consultations parlementaires obligatoires, puis le gouvernement doit obtenir la confiance de cette même Chambre pour exercer pleinement ses fonctions. Enfin, ce sont encore les députés qui votent les lois, mais aussi la loi électorale selon laquelle ils solliciteront à nouveau les suffrages des Libanais.

Le Parlement ne constitue donc pas simplement l’un des pouvoirs de l’État. Il est devenu la source de presque tous les autres. Il désigne le chef de l’État, détermine la naissance du pouvoir exécutif, choisit son propre président et fixe les règles de sa propre reconduction. Peu de démocraties concentrent à ce point la production de la légitimité politique entre les mains d’une seule assemblée.

Une telle concentration ne serait pas nécessairement problématique si cette assemblée reflétait fidèlement la volonté populaire. C’est précisément là que réside le cœur du problème.

La majorité parlementaire ne correspond pas toujours à la majorité populaire. La combinaison des circonscriptions, de la répartition confessionnelle des sièges, des listes électorales, du vote préférentiel et des alliances politiques peut conduire à une majorité de députés qui ne représente pas la majorité des suffrages exprimés à l’échelle nationale. Ce phénomène n’est pas propre au Liban, mais il y prend une importance particulière puisque toute l’architecture institutionnelle repose ensuite sur cette seule majorité parlementaire.

Le défaut de représentation se propage ainsi à l’ensemble de l’État. Une majorité parlementaire qui ne traduit qu’imparfaitement la volonté populaire élit le président de la République, participe à la désignation du président du Conseil des ministres, accorde ou retire sa confiance au gouvernement et conserve la maîtrise des règles électorales qui encadreront sa propre réélection. Ce qui n’était au départ qu’un écart entre le vote populaire et la composition du Parlement devient progressivement un déficit de légitimité de l’ensemble des institutions.

À cela s’ajoute un second phénomène, plus préoccupant encore : la déconnexion progressive des parlementaires avec leurs électeurs.

Le député devrait être le représentant d’un territoire et de ses habitants. Il devrait leur rendre des comptes tout au long de son mandat, défendre leurs intérêts et répondre de ses votes devant ceux qui l’ont élu. Dans les faits, le lien entre l’élu et le citoyen s’est considérablement affaibli. Beaucoup de députés doivent davantage leur carrière à leur parti, à leur chef politique ou aux équilibres communautaires qu’à un véritable ancrage auprès des électeurs. Une fois les élections passées, les citoyens ne savent souvent plus à qui demander des comptes, tandis que les parlementaires répondent prioritairement aux logiques de coalition qui assurent leur maintien au pouvoir.

Cette situation finit par produire une profonde lassitude démocratique. Les électeurs ont le sentiment que leur vote modifie rarement les équilibres réels. Beaucoup votent par fidélité communautaire, d’autres par résignation, certains s’abstiennent et un nombre croissant choisit simplement de quitter le pays. Lorsque les citoyens ne croient plus que leur vote puisse influencer le fonctionnement des institutions, ils cessent progressivement de considérer ces dernières comme les leurs.

C’est pourquoi une réforme de la représentation parlementaire me paraît indispensable.

Chaque député devrait être élu dans une circonscription unique dont il deviendrait personnellement responsable. Les citoyens sauraient précisément qui les représente et pourraient juger son action au terme de son mandat. L’élection retrouverait sa fonction première : créer un lien direct entre un représentant et les citoyens qui lui confient leur voix.

Cette réforme devrait s’accompagner d’une déconfessionnalisation de l’élection des députés. Les électeurs ne devraient plus voter pour des listes composées de sièges préalablement répartis entre communautés, mais choisir librement la personne qu’ils estiment la plus compétente pour les représenter. Le député représenterait alors l’ensemble des habitants de sa circonscription et non plus la seule confession à laquelle son siège est attribué. Les garanties communautaires pourraient, comme le prévoient déjà les accords de Taëf, être assurées par un Sénat, permettant enfin à la Chambre des députés de devenir une véritable assemblée politique.

Cette crise de la représentation n’est pourtant que l’aboutissement d’une évolution beaucoup plus ancienne.

Nous avons souvent tendance à faire commencer nos difficultés en 2019, avec l’effondrement financier. D’autres remontent à 2005, à 2000 ou encore à la fin de la guerre civile. À mon sens, les racines du problème sont plus anciennes et remontent aux années 1960.

Cette période continue d’être présentée comme un âge d’or du Liban. Il est vrai que le pays connaissait alors une forte croissance, un secteur bancaire dynamique, un tourisme prospère et une influence culturelle considérable. Mais c’est également durant ces années que furent institutionnalisés plusieurs mécanismes qui allaient fragiliser durablement l’État.

Le premier est celui d’une Banque du Liban dotée d’une autonomie extrêmement large. L’indépendance d’une banque centrale est un principe admis dans la plupart des économies modernes. Mais lorsqu’elle ne s’accompagne pas de mécanismes de contrôle, de transparence et de responsabilité suffisamment forts, elle peut conduire à une concentration excessive du pouvoir monétaire. Au fil des décennies, la Banque du Liban est devenue un acteur dont les décisions engageaient l’ensemble du pays sans que les contre-pouvoirs institutionnels évoluent au même rythme.

Le second est le développement des agences exclusives. Présentées comme un moyen de protéger certains secteurs économiques, elles ont progressivement favorisé des situations de rente au profit d’un nombre limité d’acteurs, renforçant une économie fondée davantage sur les privilèges que sur la concurrence.

Le troisième est celui des accords du Caire de 1969. Sans être à eux seuls responsables de la guerre civile, ils ont consacré une première exception au principe fondamental selon lequel l’État détient le monopole de la force. En acceptant qu’une organisation armée dispose d’une autonomie militaire sur le territoire libanais, ils ont ouvert une brèche qui ne cessera ensuite de s’élargir.

Ces trois évolutions appartiennent à des domaines différents. Pourtant, elles traduisent une même logique : celle d’un État qui commence à déléguer ou à abandonner une partie de ses prérogatives fondamentales. Dans un cas, il renonce à un contrôle effectif sur le pouvoir monétaire. Dans un autre, il protège des rentes économiques. Dans le troisième, il accepte une limitation de son monopole de la force publique.

Les organisations qui se sont ensuite substituées à l’État, des milices de la guerre civile jusqu’au Hezbollah, n’ont pas créé cette faiblesse ; elles s’y sont engouffrées. Elles ont occupé l’espace laissé vacant par une puissance publique qui perdait progressivement sa capacité à exercer seule ses fonctions régaliennes, sociales ou économiques. Plus l’État reculait, plus les structures parallèles devenaient indispensables. Et plus elles devenaient indispensables, plus l’État perdait en légitimité.

L’effondrement de 2019 n’a donc pas constitué le début de notre crise. Il en a été la conséquence la plus spectaculaire. Lorsque les banques ont cessé de restituer les dépôts, lorsque la monnaie s’est effondrée et que les services publics ont pratiquement disparu, beaucoup de Libanais ont compris que les institutions ne leur offraient plus ni protection ni recours. La rupture de confiance était alors consommée.

Reconstruire le Liban supposera bien sûr de redresser les finances publiques, de réformer le secteur bancaire et de restaurer l’autorité de l’État sur l’ensemble du territoire. Mais aucune de ces réformes ne produira d’effets durables si les citoyens continuent à considérer que ceux qui exercent le pouvoir ne les représentent plus.

La véritable reconstruction devra donc être d’abord institutionnelle. Il faudra rétablir un lien direct entre les électeurs et leurs représentants, rééquilibrer les pouvoirs, renforcer les contre-pouvoirs et faire en sorte que les institutions procèdent de nouveau de la volonté populaire plutôt que d’équilibres politiques devenus largement autonomes.

Car le véritable danger n’est pas seulement qu’un État soit faible.

Le véritable danger est qu’il cesse d’être reconnu comme l’État de ses propres citoyens.